Bundesteilhabegesetz – nach dem Gesetz ist vor dem Gesetz!

image

Interview mit dem Sozialexperten Dr. Harry Fuchs im Januar 2017

Harry Fuchs ist ein Verfechter eines konsequent auf die Förderung von Selbstbestimmung und gleichberechtigter Teilhabe behinderter Menschen ausgerichteten Sozialwesens. Als unabhängiger Sachverständiger in den Bereichen Gesundheitswesen, Rehabilitation, Pflegeversicherung, aber auch Alterssicherung und Finanzierung von Sozialleistungssystemen wirkt Harry Fuchs seit vielen Jahren beratend an der Vorbereitung von Gesetzesvorhaben mit. Nach der Verabschiedung des Bundesteilhabegesetzes im Dezember 2016 hat er mir nachfolgendes Interview gegeben:

  1. Herr Fuchs, Sie haben vor einiger Zeit das Bundesteilhabegesetz (BTHG) als einen „Meilenstein zur minimalen Teilhabe“ bezeichnet. Es gab aber kurz vor Gesetzesverabschiedung noch eine große Anzahl von Änderungen. Sind Sie jetzt zufrieden mit dem Gesetz?

Ich sehe keinen Anlass, meine Bewertung zu revidieren. Die Änderungen im parlamentarischen Verfahren – nachfolgend am Beispiel der umstrittensten Sachverhalte erläutert – haben nichts am Kern des Gesetzes geändert, Eingliederungshilfe in der Verantwortung der Länder und Kommunen nur als minimalen Mindeststandard im Sinne fürsorgerechtlicher Wesensmerkmale zu gestalten.

image

Die im Zuge der parlamentarischen Beratungen erreichten Veränderungen bewirken nur scheinbar Verbesserungen. So ist die mit der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) nicht vereinbare „5 aus 9-Regelung“ nur vertagt.

Die Auseinandersetzung über die Abgrenzung von Eingliederungshilfe und Pflege hinsichtlich der behaupteten Leistungsüberschneidungen (insbesondere Betreuung/Assistenz) wird weiterhin in jedem Einzelfall stattfinden, allerdings auf der Verwaltungsebene beim Vollzug von Bundesteilhabegesetz (BTHG) und Pflegestärkungsgesetz III (PSG III) im Rahmen der Entscheidung des Trägers der Eingliederungshilfe über die Höhe der neben den Zuschüssen der Pflegekassen zu gewährenden Leistungen der Eingliederungshilfe und der ergänzenden Hilfe zur Pflege. Der Träger der Eingliederungshilfe trifft künftig diese Entscheidung (Hilfe zur Pflege bisher vom Sozialamt und Eingliederungshilfe) gemeinsam. Das PSG III verpflichtet ihn sogar dazu, unabhängig von der Bedarfsfeststellung der Pflegeversicherung eine eigenständige – sicherlich häufig auch abweichende – Bedarfserhebung zu machen. Das gilt dann, wenn vor Erreichen der Lebensregelaltersgrenze und darüber hinaus Leistungen der Eingliederungshilfe und der Pflege erforderlich sind. Derzeit gehen behinderten Menschen schon erste Bescheide von den Sozialhilfeträgern zu, mit denen die bisherigen Bescheide aufgehoben und die Leistungen neu – oft niedriger – festgesetzt werden sollen.

Ob Bewohner von Wohneinrichtungen künftig von der Pflegeversicherung nicht mehr die vollen Zuschüsse, sondern lediglich die Pauschale von 266 EUR erhalten, hängt weiterhin von ihrem Versorgungsumfang in der Wohneinrichtung, der Art ihres Mietvertrages (nach dem WBVG) und von der Frage ab, inwieweit sie in der Einrichtung selbstbestimmt handeln können.

Vor dem parlamentarischen Verfahren stand das im Gesetz selbst, jetzt ist es Prüfaufgabe und Ermessensentscheidung des Trägers darüber, wie er die Wohneinrichtung beurteilt.

Besonders umstritten war die Frage der selbstbestimmten Entscheidung über das Wohnen. Nach der Verabschiedung im Deutschen Bundestag haben die Sprecher der Koalitionsfraktionen in einer Pressekonferenz den Eindruck erweckt, als könnten behinderte Menschen nunmehr uneingeschränkt selbstbestimmt entscheiden, wo und wie sie wohnen möchten. Tatsächlich wurde jedoch lediglich die Regelung geändert, mit der der Träger der Eingliederungshilfe zu prüfen hat, ob der geäußerte Wunsch, in einer bestimmten Form zu wohnen, angemessen ist. Dort wurde das „Wohnen“ als weiteres Kriterium aufgenommen. Bei der Angemessenheitsprüfung wird der Träger der Eingliederungshilfe immer die Differenz der Kosten bei einer Pflegeheimunterbringung zu den Kosten des selbstbestimmten Wohnens im Blick haben. Nur wenn der Träger den Wunsch nach einer bestimmten Wohnform danach noch für angemessen hält, hat er dem Wunsch stattzugeben mit der Folge, dass in diesen Fällen das Poolen der Assistenzleistung beim Wohnen entfällt.

Die Möglichkeit, behinderte Menschen durch Verweigerung des Wohnwunsches in eine Pflegeeinrichtung zu drängen, wäre nur dann ausgeschlossen gewesen, wenn entsprechend Artikel 19 UN-BRK das Recht auf selbstbestimmtes Wohnen in das BTHG aufgenommen worden wäre.

  1. Sie hatten ursprünglich behauptet, dass das Gesetz zu erheblichen Kosteneinsparungen zu Lasten behinderter Menschen führen und ganze Personenkreise in Zukunft von den Leistungen der Eingliederungshilfe ausgrenzen würde. Die Eingliederungshilfe verliere damit ihren bisherigen Charakter als unterstes soziales Auffangnetz für behinderte Menschen. Konnte diese Gefahr – nachdem die Fünf-von-Neun-Regelung erst einmal nicht kommt – gebannt werden?

Die Kosteneinsparungen sind keine Behauptungen von mir. Das ist seit Beginn des Prozesses zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe das schon auf Seite 1 des Gesetzentwurfs nachzulesende, mit dem Gesetz angestrebte Ziel. Bund und Länder haben nämlich im Jahre 2003 im Vermittlungsverfahren zum SGB XII (Sozialhilfe) die Vereinbarung getroffen, die Empfängerzahlen und die seit Jahren signifikant steigenden Kosten in der Eingliederungshilfe aufzuarbeiten und Lösungen zu entwickeln.

Verschärfte Leistungsvoraussetzungen sind das Instrument, mit dem man die Empfängerzahlen senken kann. Absenkung von Gegenstand und Umfang der Leistungen ist (unter anderem) das Instrument, mit dem man Kosten senkt. Beides findet man im BTHG.

Die geplante Verschärfung der Leistungsvoraussetzungen soll zwar erst 2023 in Kraft treten. Die bis dahin vorgesehene wissenschaftliche Untersuchung wurde aber mit ebenso konkreten wie stringenten Vorgaben versehen und läuft darauf hinaus, die geplante Regelung in der Sache zu bestätigen. Alternative, mit der UN-BRK zu vereinbarende Regelungen, wie sie z. B. die Monitoringstelle des Deutschen Instituts für Menschenrechte in seiner Stellungnahme vom September 2016 vorgeschlagen hat, die dann auch für die Teilhabeleistungen aller Sozialleistungsträger gelten und Unterschiede zwischen den Trägern vermeiden könnten, werden weder erwogen noch geprüft.

Kommt die geplante Regelung 2023 annähernd so, wie bisher geplant, gibt es behinderte Menschen, die nachweislich eine Behinderung und deshalb einen

Bedarf an Teilhabeförderung haben, aber diese – erhöhten – Leistungsvoraussetzungen (noch) nicht erfüllen können. Sie finden dann im nationalen Teilhaberecht keine weitere Leistungsgrundlage und keinen leistungsverpflichteten Rehabilitationsträger mehr.

  1. Ihrer Meinung nach steht das BTHG nicht in Übereinstimmung mit der UN-BRK. Was genau fehlt aus menschenrechtlicher Perspektive? Die Garantie, dass behinderte Menschen mit Behinderungen selbst entscheiden können, wo und mit wem sie leben und von wem sie Assistenzleistungen in Anspruch nehmen wollen?

Dazu hat sich die Monitoringstelle UN-BRK des Deutschen Instituts für Menschenrechte zum Regierungsentwurf BTHG an (September 2016 S. 8, 3.2.1) kurz aber prägnant wie folgt geäußert:

Es wird jedoch der Anschein erweckt, dass der Gesetzentwurf die einschlägigen Vorgaben der UN- BR UN- BRK hinreichend oder gar vollständig umsetzt. Dies ist jedoch nicht der Fall. Aus der Sicht der UN- BRK bleiben auch nach der Verabschiedung eines BTHG große Herausforderungen für die Regelung gesellschaftlicher Teilhabe bestehen“.

Dem habe ich nichts hinzuzufügen.

  1. Die Koalition betont bei jeder möglichen Gelegenheit, dass durch das BTHG behinderte Menschen aus dem „Fürsorgesystem“ herausgeführt werden. Sie sagen, dass man die Rechtsgrundlagen aus dem SGB XII nur formal herausgelöst und als Teil 2 in das SGB IX verlagert hat, inhaltlich aber die Wesensmerkmale des Fürsorgerechts beibehalten und als spezifisches, fürsorgerechtlich geprägtes Sonderrecht sogar noch ausgebaut werden. Was heißt das konkret?

Das heißt zunächst konkret, dass ein Kernziel des SGB IX von 2001 aufgegeben wurde, wonach jeder behinderte Mensch unabhängig von der Zuständigkeit oder Leistungsverpflichtung eines Rehabilitationsträger bundesweit die entsprechend seinem individuellen Bedarf erforderlichen Leistungen zur Teilhabe nach Gegenstand, Umfang, Ausführung und Qualität einheitlich

erhalten soll. Das SGB IX von 2016 regelt im Teil 1 Teilhabeleistungen, aber auch Verfahrensrecht für behinderte Menschen, die Leistungen von einem Sozialversicherungsträger benötigen, zum Teil deutlich abweichend vom Teil 2, der für die behinderten Menschen gilt, die Leistungen nur vom Träger der Eingliederungshilfe (Sozialhilfe) erhalten können.

Die Leistungsziele des Teils 2 orientieren nicht mehr umfassend auf die Teilhabe am Leben in der Gesellschaft, sondern lediglich noch auf die soziale Teilhabe. Sie werden nach Gegenstand und Umfang niedrigschwelliger sein können. Es fallen auch bisherige Leistungen der Hilfe bei Behinderung der Sozialhilfe weg, so z. B. das gesamte umfangreiche Leistungspaket der

Teilhabe am Arbeitsleben des Teils 1, an dessen Stelle im Teil 2 neue Leistungen treten, die nicht mehr auf die Teilhabe am Arbeitsleben insgesamt, sondern – reduziert auf eine wie auch immer geartete Beschäftigungsförderung zielen. Dabei handelt es sich um werkstattgleiche bzw. ähnliche Leistungen durch andere Leistungsanbieter oder das Budget für Arbeit.

Das Budget für Arbeit sieht im Jahr 2017 eine maximale Förderung von 1.190 € mtl. für ein nicht sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis auf dem ersten Arbeitsmarkt vor, während über die Eingliederungs- und Ausbildungszuschüsse an Arbeitgeber des Teils 1 bis zu 70 v.H. des Tariflohnes in einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis gefördert werden konnten.

Diese und andere Unterschiede zwischen den Teilen 1 und 2 des SGB IX von 2016 sind der „Beibehaltung der Wesensmerkmale“ der Sozialhilfe geschuldet, die in der Begründung zum BTHG mehrfach nachdrücklich betont wird. Die Leistungen seien weiterhin – nunmehr verankert als Teil 2 des SGB IX – als Teil der öffentlichen Fürsorge dem Nachranggrundsatz verpflichtet, der Ausdruck des „untersten sozialen Leistungssystems für Menschen mit erheblichen Teilhabeeinschränkungen“ ist. Dies rechtfertige – so die Begründung – nicht nur die Leistungsunterschiede, sondern auch nach Gegenstand und Umfang unterschiedliche Leistungen zwischen den Teilen 1 und 2.

Verfassungsrechtlich hätten im BTHG jedenfalls keine Hemmnisse bestanden, auch im Rahmen der öffentlichen Fürsorge ein mit der UN-BRK konformes Leistungsrecht zu gestalten, das Menschen mit Behinderungen nicht nach der Zuständigkeit und Leistungsverpflichtung von Trägern unterschiedlich behandelt.

5. Mit der Verlagerung bedeutender Gestaltungsmacht auf die Länder, die Kommunen und damit die Träger der Eingliederungshilfe – zum Beispiel hinsichtlich der pauschalen Geldleistungen für Assistenzleistungen – befürchten Sie, dass sich die Lebensverhältnisse behinderter Menschen weiter gesetzlich auseinanderentwickeln werden. Woran machen Sie das fest? Am Wirtschaftlichkeitsgebot?

Wir haben schon seit Jahren im Rahmen des bisher geltenden Rechts eine deutlich unterschiedliche Rechtspraxis im Bereich der Eingliederungshilfe. In Kommunen mit leeren Kassen, die z. B. unter kommunaler Aufsichtsverwaltung oder anderen finanziellen Zwängen stehen, sind nachweislich Leistungen gar nicht oder nur mit Mühe zu erreichen, die in Kommunen ohne derartige Probleme ohne Schwierigkeiten bewilligt werden.

Der den Kommunen übertragene Ermessensspielraum bei der Entscheidung über Art und Umfang der Leistungen ist durch das BTHG nochmals deutlich ausgeweitet worden. Im Gesetz selbst sind – z. B. bei den Assistenzleistungen – kaum noch Maßstäbe vorgegeben, die die Ermessensausübung an bestimmte gesetzlich vorgegebene Kriterien binden. Da bei den Assistenzleistungen eine Überschneidung mit den Betreuungsleistungen der Pflegeversicherung – und damit Einsparpotential – gesehen wird, ist eine solche Bindung an Kriterien nicht gewollt. Danach kann jede Kommune mit weitgehend ungebundenem Ermessen selbst entscheiden, welche Leistungsüberschneidungen in welchem Umfang sie sieht und dementsprechend Leistungen mindert, obwohl die Betreuungsleistungen der Pflegeversicherung an bestimmte Zwecke gebunden sind (z. B. niedrigschwellige Leistungen, Tages- und Nachtpflege usw.), mithin nicht frei verfügbar sind und im Übrigen nur in Zuschüssen bestehen.

Bei den pauschalen Geldleistungen kann künftig jede Kommune (im Referentenentwurf noch die oberste Landesbehörde) eigenverantwortlich das Nähere zur Höhe der Pauschale festlegen.

Naturgemäß kann bei der damit abzusehenden Vielfalt und Uneinheitlichkeit der Leistungsgestaltung von einheitlichen Lebensverhältnissen nicht mehr die Rede sein.

6. Der Einkommens- und Vermögensvorbehalt in Bezug auf Menschen mit Behinderung wird mit dem BTHG nicht abgeschafft, aber die Einkommensanrechnung verbessert sich deutlich. Wie beurteilen Sie diese Entwicklung in Hinblick auf die Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen? Ist die Annahme richtig, dass das die Menschen mit Behinderungen weiter spalten wird in diejenigen, die Arbeit haben und diejenigen, die keine haben?

Mit der im BTHG enthaltenen Verbesserung der Einkommensanrechnung ist den Maßstäben der UN-BRK keinesfalls genüge getan. Die UN-BRK billigt den Staaten zwar eine schrittweise Verwirklichung des Konventionsrechts zu, immer aber mit dem Ziel ihrer vollen Verwirklichung. Erst mit der vollen Verwirklichung, ist – nicht die wünschenswerte – sondern die menschenrechtlich verpflichtende Selbstbestimmung erreicht. Ein verbindlicher Stufenplan zur Abschaffung der Vorbehalte wäre das Minimum gewesen, um mit der UN-BRK vereinbar zu sein.

Die Bezugsgröße für die Bestimmung der Anhebung der Einkommensgrenzen

sollte sich entsprechend den Anforderungen der UN-BRK an den Möglichkeiten nichtbehinderter Menschen orientieren. Das würde z. B. durch eine Orientierung an der durchschnittlichen Einkommensentwicklung erreicht. Vor diesem Hintergrund kann man den Bezug des BTHG auf das abstrakte Durchschnittsentgelt der Rentenversicherung nur als Orientierung am Prinzip der Grundsicherung verstehen – Prinzip „minimale Teilhabe“.

Die Spaltung der Menschen mit Behinderung ist dadurch bedingt, dass sie im gegliederten deutschen Sozialleistungssystem bei Leistungen aus unterschiedlichen Sozialgesetzbüchern unterschiedlichen Vorschriften über die Einkommens- und Vermögensanrechnung unterworfen werden. Die bisher vorhandenen Unterschiede werden lediglich dadurch vertieft, dass die Anrechnungsvorschriften bei der Hilfe zur Pflege des Sozialhilfeträgers denen der Eingliederungshilfe angeglichen werden, aber nur dann, wenn jemand in einem versicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis steht.

Die UN-BRK ist nicht nur für Teilhabeleistungen, sondern für die gesamte Lebenssituation behinderter Menschen und damit auch hinsichtlich der Hilfe zum Lebensunterhalt umzusetzen. Obwohl die UN-BRK nunmehr in Deutschland seit fast acht Jahren in Kraft getreten ist, hat bisher niemand einen ernsthaften Anlauf dazu genommen, einmal – nicht nur für das Teilhaberecht – sondern grundsätzlich zu prüfen, inwieweit die „Wesensmerkmale des Fürsorgerechts“ noch mit den Anforderungen der UN-BRK in Einklang stehen.

7. Ist die Annahme richtig, dass das BTHG die Sonderstrukturen, insbesondere die Werkstätten, weiter zementieren und keinen Beitrag zur Öffnung des regulären Arbeitsmarktes für Menschen mit Behinderung leisten wird?

Die neuen Leistungen an erwerbsgeminderte, werkstattfähige Menschen mit Behinderungen – das Persönliches Budget und werkstattgleiche Leistungen durch andere Leistungsanbieter – erzeugen einen Wettbewerb dieser neuen Leistungsformen mit den Werkstätten. Die Zielgruppe ist bei allen drei Leistungsformen gleich, die Leistungsziele ebenso. Die Bundesregierung versteht die neuen Leistungsformen als Anreiz zur Aufnahme einer Tätigkeit auf den allgemeinen Arbeitsmarkt und Stärkung der Selbstbestimmung behinderter Menschen.

Unter der Zielsetzung des Gesetzes, Ausgaben zur vermindern, wird der Wettbewerb der Leistungsformen erheblichen Veränderungsdruck auf die Werkstätten erzeugen. Zumal durch die anderen Leistungsanbieter, die außerhalb der Werkstatt das gleiche Angebot anbieten können wie die Werkstatt selbst, für die aber wesentliche Rahmenbedingungen, die die Werkstatt erfüllen muss, nicht gelten. Andere Leistungsanbieter können danach ihr Angebot flexibler, unbürokratischer und – so die Erwartung der Kostenträger – wahrscheinlich auch kostengünster gestalten. Mit Blick auf diese von der Bundesregierung gewollten Anreize bleibt abzuwarten, ob die Angebote auch qualitativ geeignet und in gleicher Weise wirksam sind.

8. In den letzten Wochen und Monaten haben die Interessenvertretungen der Menschen mit Behinderungen breit gegen das BTHG und andere Gesetze protestiert. Diese Protestaktionen erinnerten in ihrer Stärke an die Krüppelbewegung der 80er Jahre. Wie schätzen Sie diese Entwicklung ein? Können wir von einer neuen Kraft der Behindertenbewegung sprechen, die bei zukünftigen Entscheidungen weiter wirken wird?

Nach meiner Wahrnehmung gingen die Protestaktionen im vergangenen Jahr deutlich über die Krüppelbewegung der 80er Jahre hinaus. Es ist – gerade mit Blick auf die erst in Ansätzen begonnene Umsetzung der UN-BRK – ein Gewinn für dieses Land, dass Menschen mit Behinderung als gleichberechtigte Mitglieder dieser Gesellschaft ihre Angelegenheiten selbst in die Hand nehmen und für ihre

Rechte, Ziele und Interessen kämpfen. Dabei sollten sich behinderte Menschen nicht auseinanderdividieren lassen, danach, ob sie für sich selbst oder über Organisationen agieren können. Man sollte sich da nichts vormachen. Erst als die großen Organisationen die Teilnahme großer Mengen behinderter Menschen zu öffentlichen Aktionen organisierten, merkte die Öffentlichkeit auf.

Dennoch ist es auch im letzten Jahr wiederum nur begrenzt gelungen, die breite Öffentlichkeit und insbesondere die Medien für eine objektive Berichterstattung über die Inhalte, Ziele und Aktionen zu gewinnen. Mit Blick darauf, dass fast ein Drittel der Bevölkerung behindert im Sinne des Teilhaberechts ist, darf das nicht hingenommen werden. Bewusstseinsbildung der Medien muss deshalb ein Schwerpunkt der Aktionen behinderter Menschen sein und bleiben.

Die Protestaktionen des Jahres 2016 zeugen von einem gewaltigen Potential, das durch die nach Verabschiedung BTHG eingetretene Enttäuschung nicht mehr verschüttet wird. Nach dem Gesetz ist vor dem Gesetz! Die Parteien legen jetzt ihre Programme für den Bundestagswahlkampf fest; einige reden sogar schon von Inhalten eines Koalitionsvertrages. Behinderte Menschen sollten sich dort nahtlos weiter einbringen.

Advertisements

Ein Gedanke zu “Bundesteilhabegesetz – nach dem Gesetz ist vor dem Gesetz!

  1. Wdal wie man es nimmt, man sollte bei dem krankenkassen anfangen, denn die sind die treibende kraft das dieses nicht funktonieren ,kann. sie haben seit vorrigem jahr angefangen dermaßen an hilfsmittel und andere dingen zu streichen angefangen oder schreiben das es einem nicht mher zu stände. es wird nicht schlimmer nicht besser. und wenn diese regierung nicht langsam anfängt umzudenken egal ob wahlen werden sie ihr großes wunder erleben.

    Gefällt mir

Kommentar verfassen

Trage deine Daten unten ein oder klicke ein Icon um dich einzuloggen:

WordPress.com-Logo

Du kommentierst mit Deinem WordPress.com-Konto. Abmelden / Ändern )

Twitter-Bild

Du kommentierst mit Deinem Twitter-Konto. Abmelden / Ändern )

Facebook-Foto

Du kommentierst mit Deinem Facebook-Konto. Abmelden / Ändern )

Google+ Foto

Du kommentierst mit Deinem Google+-Konto. Abmelden / Ändern )

Verbinde mit %s